新机构将统一行使监管职责

       与往年环保“大部制”的扩权概念不同，未来新一轮环保“大部制”的推出有着新的理念支撑。

       十八届三中全会上，中共中央总书记习近平就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》向全会作说明时曾指出，山水林田湖是一个生命共同体……用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。

       习近平指出，由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。

       目前，我国的环保职能分割为三大方面：污染防治职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门;资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门;综合调控管理职能分散在发改委、财政、经贸(工信)、国土等部门。

       职能交叉，造成执法主体和监测力量分散，环保领域多头执法问题突出。“横向职能分散，缺乏有效协调;纵向监管乏力，执行约束不足。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文曾于2015年6月对记者表示。

       上海交通大学环境资源法研究所所长王曦此前也曾表示，在法律上，不同的法律法规存在“打架”现象。

       他举例说，2002年修订的《中华人民共和国水法》第12条规定：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”。

       而在我国环境行政管理机构中，事实上已经形成了三个“统管”部门：一是《环保法》第7条授权的环保部门，对环境保护工作实施统一监督管理;二是1998年成立的国土资源部，主管全国土地、矿产资源、海域等自然资源的统一监督管理工作;三是水行政主管部门，负责全国水资源的统一管理和监督工作。

       “这种多头统管的体制导致了大家都是统管部门，谁也不服谁。”王曦说。

       “我们希望环保部是一个超部门的决策机构，同时也能够不断强化自身的监管能力、执法能力。但是所有这些都依赖于整个社会的法制环境建设。”北京大学环境科学与工程学院教授张世秋说。

       十九大报告明确，加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

       在2017年12月出版的《中国机构改革与管理》上，中央编办二司司长黄路介绍，近年来，我国在加强区域环境治理上已经进行了一些尝试，他概括为“统筹、整合、责任、共治”四个关键词。

       “国务院赋予了环境保护部统筹协调的职责，但由于缺乏足够的权威和必要的手段，统筹不够，协调不到位。”黄路说，对此必须通过要素综合、职能综合和手段综合，有机整合分散的生态保护职能，切实做到区域内污染防治的全防全控，才能实现生态环境的整体保护与系统修复。

       按照“山、水、林、田、湖”统一管护的思路，中科院可持续发展战略研究组提出的一套方案是：梳理分散在各部门的自然资源资产产权管理职能，集中并组建自然资源资产管理委员会;把分散在国土、农业、水利、环保、林业等部门的自然资源保护和生态保护等职能集中起来，组建自然资源与生态保护部，统筹自然资源和生态保护监管;把分散在海洋、水利、住建等部门的污染防治职能集中到环境保护部。

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